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随着社会经济的快速发展和人口老龄化加剧的趋势，建立多支柱、多元化、多样化的养老保障体系已成为世界各国的共同选择。借鉴美国等发达国家经验，探讨和建立我国第三支柱个人养老金制度，是有效应对人口老龄化，保障国民老年生活的积极之策。

本文将主要分析美国个人养老金账户（以下简称“IRA”）制度模式，梳理我国第三支柱养老保障体系探索实践历程，并对未来发展方向提出几点思考。

一、美国第三支柱制度模式经验总结

美国第三支柱制度是政府提供税收优惠政策，引导纳税人自愿进行养老储备，以补充和衔接第二支柱的一种养老金制度安排，IRA是美国养老保障第三支柱的主要组成部分。在制度模式上IRA实行账户制，由参保人设立实名制个人养老金账户，以此作为第三支柱载体，享受税收优惠，进行养老金积累。

（一）IRA账户类型多样，满足不同参保需求

美国第三支柱个人养老金计划主要有三种类型：传统IRA、罗斯IRA和雇主支持的个人账户计划。以传统IRA和罗斯IRA为例，不同类型的IRA采用不同的税收模式，参保条件及领取条件也不尽相同。

表1. 传统IRA和罗斯IRA特点比较

IRA账户类型多样，覆盖范围广泛，支持各类人群参保，且能够归集第二支柱资产，更好地享受税收优惠政策。在制度层面兼具多样性与公平性，最大限度保障各类目标人群进行个人养老金积累。

（二）多主体参与，账户管理模式高效

符合要求的金融机构（银行、投资公司、保险公司、证券经纪公司、共同基金等）均可为个人开设并管理IRA账户。个人可使用任意资金账户作为缴费及投资资金来源，IRA账户记录个人养老金资产及税优等权益信息，税务局据此对税优额度进行统一管控。

从运作模式来看，开户阶段，个人可在不同金融机构申请开立不同类型的IRA账户；投资阶段，IRA账户记录个人在该机构的所有资产信息、税优信息，税务局记录相关信息，监测个人在所有金融机构的开户和投资第三支柱产品情况；领取阶段，金融机构根据IRA账户记录的税优信息进行个税预扣，并向个人支付扣税后款项；纳税申报阶段，金融机构会按照报税要求向税务局报送IRA账户相关涉税信息。

IRA制度模式及管理流程简明高效，IRA账户作为唯一的个人养老金权益账户，税务局作为监管部门据此对税优额度进行统一、有效管控，并设置严格的惩罚措施，既能调动个人与机构参与积极性，又保障制度严密运行，体现第三支柱的普适性与公平性。

（三）投资范围广泛，实行市场化运作

IRA可投资范围十分广泛，包括银行产品、保险产品、共同基金、国债、股票、债券及常规衍生品等。在实际运作中，IRA可投资范围主要基于账户管理机构的投资范围，也可根据个人需求或产品特性进一步设置账户资产投资范围。

各类金融机构的参与、多样化的个人养老金融产品，为参保人提供了更多样的参保渠道、更丰富的投资选择和更灵活的资产配置，参保人可采取长期稳健的投资策略，通过多元化资产配置实现个人养老资产的保值增值。

二、我国养老保障第三支柱探索实践

2018年4月，财政部、税务总局、人社部等五部委联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），启动第三支柱试点，在此基础上进行不断探索。

（一）账户制与产品制的探索

试点采用产品制，由个人凭借产品购买凭证分别向单位及税务机构申报税优额度。实践中产品制难以在个人第三支柱统筹规划、税优额度控制、资产配置、投资明细记录等方面满足监管部门、金融机构及个人的需求。账户制通过对个人缴费、投资、交易、领取、税优等信息的记录，能实现监管部门对个人养老金账户的有效监管，多机构多产品市场参与，个人养老金账户资产独立记录，个人养老金管理自主选择，三支柱养老金账户有效衔接。从国际经验来看，账户制是第三支柱养老金制度的主流并行之有效。

（二）权益账户与资金账户关系的探索

产品制条件下，通过银行资金账户记录交易信息，对于单一机构单一产品较为有效。当参与机构与产品日益多元化，单一资金账户无法全面记录个人缴费、投资、领取的当前信息及历史明细。基于我国当前国情，尚无个人唯一税务账户，第三支柱账户制需另建权益账户，下挂资金账户进行账户信息管理。在第三支柱起步初期，以“个人养老金权益账户+唯一资金账户”的模式实现税优管控及资金封闭，当我国税务体系及监管流程逐渐完善，可采取“个人养老金权益账户+多资金账户”的模式。以权益账户为核心能够有效解决资金来源多渠道、资产配置多元化所带来的税优额度总控及各类权益信息详尽记录的矛盾，形成与一、二支柱相统一的制度模式，为打通三支柱，实现融合发展奠定基础。

（三）多元化与多样化的探索

鼓励各类金融机构广泛参与，涵盖基金、银行存款、商业保险产品等不同风险、不同收益的产品，有利于满足不同群体的差异化需求，并通过多样化的服务模式，提高个人参与积极性。

保险业方面，截至2019年12月末，已有67款税延养老险产品获批上市，募集保费12.4亿元。2020年初银保监会牵头出台了《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，推动扩大个人税收递延型商业养老保险产品范围。

基金业方面，证监会于2018年3月发布《养老目标证券投资基金指引（试行）》，同年8月首批14只养老目标基金产品获批发行，目前产品已超过80只，总规模超过260亿。为后续纳入第三支柱税优产品范围做好准备。

银行业方面，2019年多家银行理财子公司开业运营，各行加快筹备个人养老理财产品，如工商银行“如意人生”、浦发银行“夕阳红”、光大银行“颐养阳光”等养老专属理财产品，并积极研究布局养老金融综合服务业务版块。

三、对我国第三支柱发展方向的思考

为加快推进第三支柱个人养老金事业健康发展，应秉承“多支柱、多元化、多样化”原则，在完善制度模式、扩大参与主体、促进融合发展等方面不断探索前行。

（一）探索优化账户制模式，扩大税优覆盖面

第三支柱业务包含资金账户开立、权益账户建立、投资交易、产品转换、待遇领取、信息查询、账户转移及注销等多个流程，涉及多领域、多主体、多环节，需要从顶层设计着手，参考美国IRA权益账户统筹税优管控的机制，建立“个人养老金权益账户+多资金账户”的账户体系及顺畅的业务流程，逐步优化制度模式，助力业务发展。

从税收优惠政策来看，目前税收递延实际目标人群有限，据公开数据推测，我国仅有约5000万人实际缴纳个税。试点产品领取阶段实际税率为7.5%，仅就实际税负而言，部分适用低税率的个人缺乏参保激励，而税优金额对高收入者则缺乏吸引力。第三支柱应根据社会经济发展情况逐步调高缴费税前递延额度，领取环节宜采用累进税率而非简易税率，以鼓励长期分期领取，同时保障制度合理性及公平性。若未来能够在领取环节减免税率，即实行EEE模式，则将在很大程度上激发个人参保意愿，促进第三支柱持续发展。

（二）推进参与主体多元化与服务模式多样化，提振市场参与热情

税延险试点存在参与机构单一及产品单一的问题，个人参保渠道有限，资产配置同质化较强，同时单一行业投资运作模式雷同，无法满足不同投资偏好。

应鼓励各类金融机构广泛参与，金融机构依据自身情况制定具有自身特色的实施方案，为个人提供便捷参保渠道、多样化的产品和养老金融服务，满足不同参保人的差异化需求，提升个人参与度，进一步扩大市场。

（三）打通养老保障三支柱，促进融合发展

我国养老保障三个支柱相互独立，第二支柱参加人群范围与第三支柱目标人群部分交叉重叠，重叠部分能同时享受第二支柱和第三支柱税收优惠政策，制度层面存在差异化现象。

从建立完善三支柱养老保障体系的长远目的来看，需将制度公平与养老保障并重考量，逐步打通三支柱体系，实现融合发展。一是在账户体系方面支持资产融通，如离职、失业、退休的参保人可将存量第一支柱、第二支柱资产转移至第三支柱账户中，并实现缴费、账户权益、资产监管等方面的衔接，同时可支持不同渠道来源资金投资个人养老金，操作更加便捷高效。二是在税优方面实现额度共享，由税务局、人社部等监管机构以权益账户为核心统筹管控税优额度，允许无法参加第二支柱的个人在其第三支柱账户享受相应额度的缴费税前扣除，通过更灵活的税收优惠政策体现制度公平，激励个人参保意愿，促进养老保障体系长久发展。